Additionaliteitstoets
Belangenafweging in het kader van een vergunningaanvraag of een omgevingsplan bij het opnieuw toestaan van eerder toegelaten legale stikstofemissies voor die activiteit of dat plan.
In grote delen van Nederland is de natuur overbelast door stikstof. Bij vergunningbesluiten of plannen moet daarom onderzocht worden of het noodzakelijk is om de eerder toegelaten stikstofuitstoot te beperken, om zodoende de dreigende verslechtering van de natuurwaarden door de overmaat aan stikstofneerslag tegen te gaan.
Dit betekent onder meer dat vrijkomende vergunde stikstofemissie in het kader van een vergunningprocedure – bijvoorbeeld door de toepassing van emissiereductietechniek bij bestaande activiteiten – enkel als mitigerende maatregel mag worden ingezet als eerst zeker is gesteld dat die emissieruimte niet nodig is voor de stikstofreductiedoelen. In juridische termen: onderzoeken of de betrokken emissies moeten worden beperkt als passende maatregel in de betekenis van artikel 6 lid 2 Hrl.
De additionaliteitstoets beperkt zich niet tot de te salderen emissies. In de Rendac-uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) oordeelt de Raad van State:
Dat additionaliteitsvereiste geldt voor de inzet van de gehele referentiesituatie die als mitigerende maatregel wordt ingezet. Bij de gewijzigde voortzetting van een project geldt dat vereiste dus niet alleen voor de wijziging of beëindiging van onderdelen van de bestaande vergunde situatie, maar ook voor de continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie.
Het antwoord op de vraag of de emissieruimte nodig is als passende maatregel zal sterk worden bepaald door de mogelijk optredende (dreigende) verslechtering binnen de invloedssfeer van de stikstofbron. In geval van (dreigende) verslechtering zal het natuurbelang doorgaans zwaar moeten wegen.
De additionaliteitstoets wordt voor het eerst genoemd in de Raad van State uitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:834 (additionaliteit bij extern salderen), maar heeft vooral betekenis gekregen door de Rendac-uitspraak van 18 december 2024, (additionaliteit bij intern salderen).
De basis voor deze uitspraken is onder meer te vinden onder de punten 134 -136 van het PAS-arrest van het Europees Hof van Justitie (ECLI:EU:C:2018:882)
Zie de webpagina van de Raad van State:
– Politieke duiding
Het politiek debat wordt onnodig opgepookt met spookverhalen over de veronderstelde onmogelijke opgave om te voldoen aan het additionaliteitsvereiste.
Nuchter en zakelijk bezien betekent het additionaliteitsvereiste dat er een geborgd (verzekerd, onomkeerbaar) pakket aan maatregelen moet liggen om tenminste de verslechtering te keren als gevolg van stikstofdeposities. Het additionaliteitsvereiste is tevens een – onvermijdelijke – streep door het jarenlang geldende vergunningenbeleid waarbij kon worden volstaan met een depositie-standstill op pojectniveau. Hiermee wordt bedoeld dat eenmaal vergunde emissie- en depositeruimte ongemoeid worden gelaten, en binnen die vergunde ruimte de vergunninghouder alle vrijheid behoud bij het herinrichten van die gebruiksruimte. Het zogeheten interne salderen.
Een streep door dit intern salderen was onvermijdelijk omdat het ongemoeid laten van alle vergunde stikstofruimte de stikstofkwestie onoplosbaar maakt. Ook bij bestaande deposities op projectniveau zal beoordeeld moeten worden of eerder toegelaten deposties verminderd dienen te worden. Dit betekent een omslag in het vergunningenbeleid. Het bevoegde gezag (de minister en de provinciebesturen) hebben kwalijk verzuimd om deze omslag op eigen initiatief te maken.
In feite is betreft dit een soortgelijk debat als die over de drempelwaarde (inclusief dse discussie over het onjuiste begrip ‘rekenkundige ondergrens’), waarbij eveneens de voorwaarde geldt dat een geborgd (verzekerd, onomkeerbaar) pakket aan maatregelen moet komen te liggen om tot een drempelwaarde te kunnen komen.
Over de additionaliteitstoets zijn inmiddels enkele relevante uitspraken door de bestuursrechter gedaan.