Opvullen emissieruimte
Eerder vergunde emissieruimte opvullen met nieuwe emissie van productie-uitbreiding. Een veel toepaste praktijk in de natuurvergunningverlening, vooral in de periode tussen de Logtsebaan-uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 tot de Rendac-uitspraak van 18 december 2024.
De Logtsebaan-uitspraak uit 2021 opende de weg om vergunningvrij eerder vergunde emissieruimte volledig op te vullen met nieuwe emissies, zonder enige vorm van reductieplicht. Dit werd ‘intern salderen’ genoemd: de eerder vergunde emissieruimte kon bij een bedrijfswijziging volledig vrij opnieuw worden gebruikt. In de praktijk had dit een sterk behoudende werking op de bestaande emissies, nog vergroot doordat het bevoegde gezag geen afromingsbeleid voerde bij intern salderen. Voor milieuadviesbureau’s is het opzetten van dit soort vergunningaanvragen een lucratief zakenmodel geweest.
Aan deze opvulpraktijk kleven forse bezwaren.
- In de actuele juridische praktijk speelt vanwege de rechtszekerheid eerder vergunde emissieruimte een dominante rol, zelfs ongeacht of die emissieruimte daadwerkelijk is gerealiseerd. Dat betekent dat niet feitelijk gerealiseerde emissieruimte (latente ruimte) in een latere vergunningaanvraag kan worden opgevuld. En dat heeft weer tot gevolg dat de feitelijke emissies kunnen toenemen. Dit probleem is het gevolg van het structureel ontbreken van intrekkingsbeleid van latente vergunningruimte. In de (voormalige) Hinderwet gold de regel dat na 3 jaar (gedeeltelijke) onbruik van de vergunning de vergunning voor het niet benutte deel van rechtswege verviel. Deze regel is geschrapt. Herstel van deze regel zou dit probleem oplossen.
- De effectiviteit van veel emissiereductietechniek in de veehouderij blijkt in de praktijk niet geborgd. Het risico bestaat dat bij duizenden veebedrijven veel hogere emissies optreden dan ten tijde van de vergunningbeoordeling is aangenomen. Concrete voorbeelden zijn de zogeheten tovervloeren (vloeren met een mestschuiver) in melkveestallen en de luchtwassers bij varkensstallen.
- Er geldt geen actualisatieplicht van de bedrijfsvoering op basis van best beschikbare technieken. Nadat eenmaal is toegestaan dat bestaande emissieruimte kan worden benut voor het uitbreiding van productiecapaciteit, dan kan die emissieruimte langdurig niet meer worden afgeroomd ten gunste van het natuurbelang c.q. het emissiereductiedoel.
Sinds de Logtsebaan-uitspraak uit 2021 (preciezer gezegd: sinds een wetswijziging van 1 januari 2020, waarover Logtsebaan-uitspraak oordeelt) gold intern salderen als vergunningvrij, en werden aanvragen op basis van intern salderen door het bevoegd gezag positief geweigerd, wat betekent dat de bedrijfswijziging zonder vergunning kon worden uitgevoerd.
Met een vergunningvrije opvulpraktijk nemen de bezwaren verder toe.
- Omdat de activiteit vergunningvrij is, hoeft geen vergunningaanvraag te worden ingediend. Dit betekent dat toezicht ontbreekt of de gewijzigde activiteit daadwerkelijk geen emissietoename oplevert.
- Maar ook in het geval wel een vergunningaanvraag zou zijn ingediend, die dan vervolgens positief wordt geweigerd, ontbreekt toezicht. Immers, aan de geweigerde vergunning – de activiteit is vergunningvrij – zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Het is onduidelijk wat juridisch is vergund.
Het gebrek aan bestuurlijk initiatief om deze opvulpraktijk – al dan niet vergunningvrij – te doorbreken kan de essentie worden genoemd van de politieke stikstofimpasse van de afgelopen jaren. Inzicht in het verband tussen intern salderen, additionaliteit, passende maatregel en het verslechteringsverbod biedt de bestuurder meer duidelijkheid over de bestaande maatschappelijke, juridische en het ecologische opdracht.
De Rendac-uitspraak van 18 december 2024 heeft de opvulpraktijk ingrijpend omgegooid door twee wijzigingen. Met die uitspraak is de vergunningplicht in geval van intern salderen hersteld, én in die vergunningbeoordeling moet een additionaliteittoets worden gemaakt. Dat betekent dat onderzocht moet worden of de natuurbelangen beperking (afroming) van de emissies noodzakelijk maken. De slechte ecologische omstandigheden maken emissiereductie noodzakelijk, maar die reductienoodzaak botst op de rechtszekerheid die de vergunninghouder kan ontlenen aan een eerder verkregen vergunning. In juridische termen gezegd: onderzocht moet worden of de eerder vergunde emissieruimte (al dan niet deels) ingezet moet worden als passende maatregel.
Het bestuur is aan zet.